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35 - Fragments 47-1

 

Salaires discontinus , impôt négatif et revenu inconditionnel

Les Etats européens introduisent petit à petit dans leur système de répartition des revenus un troisième volet indépendant du travail et du capital, qui bien qu’encore conditionnel, vient pallier la diminution de l’offre de travail continu  à temps complet, notamment pour les emplois peu ou pas qualifiés.

En France, hier le RMI, aujourd’hui la « prime pour l’emploi », et demain l’ « allocation formation » pour les jeunes,  proposée par le Commissariat général du Plan, alimentent cette voie de répartition..

Dans une économie de marchés diversifiée et équilibrée entre secteurs primaire, secondaire, tertiaire, voire quaternaire, la productivité et les besoins en emplois  ne peuvent être identiques, et tendent notoirement à s’écarter et à créer des travailleurs pauvres, c’est-à-dire  rémunérés en dessous des revenus médians et du seuil de pauvreté.

 

Seuil de pauvreté : Le seuil de pauvreté est défini par rapport à un panier de consommation minimale, souvent fixé en fonction des revenus médians de la population d’appartenance.L’Union Européenne entend par personnes pauvres les individus, les familles et les groupes dont les ressources, matérielles, culturelles, sociales, sont si faibles qu’ils sont exclus des modes de vie minimaux. Le seuil est fixé à 50 % du revenu médian, soit environ 3800 F. en 2001.

 

   L’INSEE  (Economie et Statistiques n°335) soulignait que ces « travailleurs actifs occupés, dont les ressources sont inférieures à 50 % aux revenus médians du travail, s’élèvent à  1,3 million ou 6 % de la population active dont 34 % en alternance inactivité emploi, 10 % sous contrats aidés, 20 % en CDI à temps complet, 10 % à temps partiel et 26 % indépendants » (Fragments Diffusion n°46). Ces travailleurs, souvent peu qualifiés, constituent une nouvelle forme d’exclusion et sont davantage pénalisés que les actifs inoccupés bénéficiaires d’allocations sociales. En effet, si une augmentation salariale peut frapper le revenu d’une imposition d’autant plus élevée que le salaire sera élevé, cette pénalisation atteint son maximum pour un emploi non qualifié, puisque quand un allocataire du RMI retrouvait un emploi, quelque soit sa durée,  ce revenu était supprimé. Ainsi, en 1998, une personne isolée allocataire du RMI et d’une allocation logement perdait 254 F par mois en acceptant un mi temps payé au SMIC. Le taux d’imposition qui frappait alors son revenu était par conséquent de 100 %.

« Dans un foyer allocataire du RMI, dont l’un des membres reprend une activité à plein temps rémunérée au SMIC, le gain réel n’est que de 4 F par heure travaillée ! Il convenait donc de combattre ces injustices peu incitatives à la reprise d’un emploi (2). »

L’impôt négatif

   C’est dans ce contexte que devrait être  initié en France l’impôt négatif formulé dès 1962 par  le père du monétarisme Milton Friedman dans son ouvrage Capitalism and Fredom. Son principe trouve une application aux Etats-Unis depuis 1975 avec l’Earned Income Taxe Credit. En 1998, il concernait 19,8 millions de foyers pour un coût de 1,8 % du budget fédéral américain.

Quel en était le principe initial : Il s’agissait d’un allocation différentielle périodique financée par l’Etat, redistribuée à toute personne résidente et majeure dont les revenus étaient inférieurs au seuil de pauvreté en vigueur, qu’elle soit active ou non active. Il convenait de fixer un seuil de pauvreté  et de verser aux familles dont le revenu lui était inférieur une allocation palliative entre leur revenu et le seuil de pauvreté. Au delà de ce seuil, le revenu est imposable.

   En France, l’impôt négatif fut introduit par Lionel Stoléru en 1974 dans le but de remplacer les dispositifs redistributifs existants. Il soulignait alors « qu’il serait malsain de concevoir l’impôt négatif comme venant s’ajouter à tout ce qui existe. Bien au contraire, il faut y voir le moyen de supprimer et de simplifier toute une série de programmes sociaux  actuels, et par conséquent, de faire des économies de gestion administrative. Cet objectif est même quelquefois l’un des buts principaux de la mise en œuvre de l’impôt négatif ».

L’avantage de l’impôt négatif est par ailleurs de rendre possible une redistribution qui soit neutre eu égard aux fonctionnements des marchés. De nombreux pays européens en ont déjà adopté le principe en le liant toutefois à des conditions d’attributions fiscales et familiales. 

De la cagnotte fiscale à la redistribution de revenus

   Avec la « prime pour l’emploi », la France a adopté un modèle proche de cet impôt négatif, conditionné certes à l’emploi,  financé par la « cagnotte fiscale », mais qui n’élimine pourtant pas les autres minima sociaux du système de redistribution français déjà très complexe. Il y avait 8 principaux minima sociaux en 2000 avec notamment le RMI, l’ASS (Allocation Spécifique de Solidarité) , le Minimum Vieillesse.

Le Working Families Tax Credit (WFTC) ou l’impôt négatif britannique.
Le WFTC fut créé en 1999 pour faciliter le retour à l’emploi des personnes dont les revenus sont modestes en faveur des familles avec enfants et sous condition d’activité minimale (au moins 16h /semaine). Le WFTC est versé dès le 1e enfant. Il concerne un million de foyer pour un crédit d’impôt équivalent à 730 F/semaine.
L’originalité du WFTC est d’associer politique de redistribution fiscale et politique familiale.
Selon le rapport de la Fondation Joseph Rowntree de fin 2000, 4,5 million d’enfants sont au Royaume Uni en situation de précarité, une augmentation de 300 % en 20 ans. On constate une forte augmentation du nombre d’enfants en prison dans des institutions pour jeunes délinquants ou qui souffrent de problèmes de santé ou éducatifs.
Critiques : En vérité, le Gouvernement britannique applique la politique du bâton avec menace de suppression des prestations sociales si l’intéressé ne se rend pas aux entretiens de recherche, et de la carotte avec le WFTC pour réinsérer le marché de l’emploi. La prime du WFTC est versée par l’employeur sur la fiche de paye et non par la sécurité sociale. Ces allocations sont conditionnées par l’activité professionnelle. Il ne s’agit pas d’un simple exercice d’écriture comptable qui permet d’économiser sur le budget de la sécurité pour faire payer le Trésor Public.
Les employeurs se plaignent du supplément de travail administratif causé par le WFTC.

La prime pour l’emploi, « impôt négatif à la française » est issue de la conjonction de deux éléments :

- D’une part, le rapport sur « le plein emploi » de Jean Pisani-Ferry pour le Conseil d’analyse économique s’inspirant d’une proposition de Roger Godino sur l’Allocation compensatrice de revenu (Fondation Saint Simon 1999), avait préconisé la mise en place d’un impôt négatif pour inciter les chômeurs à reprendre un travail, et comme stratégie d’une politique de retour au plein emploi .

- D’autre part, après avoir fait état de ses excédents budgétaires, le Gouvernement voulut faire profiter les Français de sa « cagnotte fiscale » par une baisse des impôts: Le Ministre des finances Laurent Fabius avait annoncé le 31 août 2000 une baisse de 120 Mds. F des impôts sur 3 ans, de 2001 à 2003, dont 43 Mds. F sur l’Impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP). Puis il suggéra une baisse du taux de la CSG pour les revenus qui n’y étaient pas assujettis. Pour réduire leur pression fiscale, la CSG fut préférée à d’autres impôts pour plusieurs raisons : la TVA est un impôt spécifique à la consommation, les impôts locaux ne peuvent, sauf ingérence, être manipulés par l’Etat. La réduction des cotisations vieillesse n’en aurait pas amélioré le financement.

Mais le 19 décembre 2000, le Conseil Constitutionnel, saisi par 111 députés et 109 sénateurs, censura la mesure de réduction de la CSG et de la CRDS sur 3 ans pour « rupture caractérisée de l’égalité entre contribuables », contraire à l’article 13 de la Déclaration des Droits de l’Homme et de Citoyen de 1789 selon lequel la charge de l’impôt « doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés ». Or, le législateur  n’avait pas tenu compte « ni des revenus des contribuables, autres que ceux tirés d’une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci. Ainsi, la non considération de « l’ensemble des facultés contributives crée, entre les contribuables concernés, une disparité manifeste ».

En fait, le Conseil Constitutionnel ne voulut pas retenir les objections du Gouvernement pour qui il était « rationnel de prendre en considération le seul revenu professionnel de chaque individu », puisque le but de cette ristourne est de favoriser la reprise d’activité et le retour à l’emploi alors que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel admet que le principe d’égalité n’interdit pas des mesures d’incitation particulière si elles « concourent à l’intérêt général », à condition que ces avantages fiscaux tiennent compte des caractéristiques de chaque impôt. Il convenait alors d’accorder une réduction de la pression fiscale sous forme d’une prime de pouvoir d’achat dans le cadre familiarisé du foyer fiscal. On s’aperçut alors que « l’Etat ne disposait d’aucun moyen direct de redistribuer des ressources en faveur des plus pauvres. Il ne dispose que de moyens indirects »1.

La prime pour l’emploi

Il restait donc à accorder un crédit d’impôt afin de faire bénéficier de la baisse de la pression fiscale de l’IRPP les salariés à bas revenus qui ne le payaient pas. Il s’agit donc de la prime pour l’emploi qui devrait être  allouée à  9 millions de Français recevant spécifiquement des revenus du travail jusqu’à 1,4 SMIC afin d’accroître leur pouvoir d’achat, d’inciter les agents à reprendre le travail quel qu’en soit la durée, à rendre le travail à temps partiel plus incitatif.

La prime pour l’emploi  repose sur la notion de revenu familial du travail, mais favorise les revenus de bi-activité sur les revenus de mono-activité. « Ainsi pour un couple où l’un des deux conjoints gagne le double du SMIC et où l’autre ne travaille pas, le niveau et la structure des rémunérations de ce couple ne justifieront pas que la prime pour l’emploi lui soit accordée, même s’il est prévu, dans ce cas, qu’une somme forfaitaire soit allouée tenant compte du fait qu’une personne sur deux dans le foyer ne travaille pas. En revanche, lorsque chaque conjoint travaille et perçoit le SMIC, l’offre de travail du couple étant plus grande, ses contraintes matérielles et financières, transports, garde des enfants, le sont aussi ; C’est pourquoi la prime pour l’emploi doit aller à chacun des deux salariés du couple. C’est la logique de cette prime et de sa fonction incitative que de l’augmenter lorsqu’on va du non-travail vers le travail, du temps partiel vers le temps plein. 2 .»

Maximale au niveau du SMIC à temps plein puis dégressive jusqu’à 1,4 SMIC, la prime pour l’emploi procurera dès 2001, à près de 10 millions de personnes, un supplément de rémunération du travail. (…)

Concrètement, pour l’exemple un smicard célibataire touchera par an 1500 F en 2001, 3000 F en 2002 et 4500 F en 2003 2 .

Les services fiscaux calculeront le montant de ce crédit d’impôt sur les seuls revenus du travail du déclarant, puisqu’il s’agit d’inciter au travail à partir des déclarations de revenus des 31 millions de contribuables. Puis en septembre 2001, un chèque de ces services sera envoyé aux salariés dispensés du paiement de l’IRPP, pour compenser la réduction accordée aux assujettis. Ainsi nul autre que le bénéficiaire lui-même ne pourra avoir connaissance de la perception de cette prime et de son montant afin de ne pas inciter l’employeur à baisse du salaire.

La prime pour l’emploi devrait concerner 10 millions de personnes pour un volume de 25 millions sur 3 ans. Il n’est pas écrit qu’elle disparaisse ou qu’elle s’institutionnalise en 2004.  Dans tous les cas de figure, ceux qui occupent un emploi ou ceux qui en retrouveront un, y compris le temps partiel, y gagneront un complément de revenu, jusqu’à 9400 F par an, en 2003, pour un couple de smicards avec enfants 2.

Eléments critiques pour aller plus loin

   L’impôt négatif, comme le précisait Lionel Stoléru, et la prime pour l’emploi, comme le rappela Michel Rocard, concepteur de la CSG, « aurait pu fournir  l’occasion de chercher une solution aux défauts de l’actuel système : excessive multiplicité des minima sociaux, effets de seuil insurmontables et trappe à chômage constituée par le RMI. » Pourtant, la prime pour l’emploi vient s’ajouter à cette pléthore de minima sociaux, tous plus conditionnels les uns que les autres.

   Par ailleurs, selon le CERCS 3, cette prime à l’emploi exclut les plus pauvres puisque son montant est d’autant plus élevé que l’emploi est à plein temps et proche du SMIC alors que les travailleurs pauvres se caractérisent « moins par le fait d’être au niveau du SMIC que de ne pas trouver d’emploi à plein temps sur l’année, ou d’être le seul actif occupé ». Or, la  prime à l’emploi est dégressive jusqu’à 1,4 SMIC et favorise les revenus familiaux du travail de bi-activité.

Le CERCS oppose à la prime à l’emploi l’Allocation Compensatrice de Revenu (ACR) de Roger Godino qui concernait prioritairement les travailleurs les plus pauvres, en majorité à temps partiel, et les précaires, mais qui devait être permanente, ce qui pour l’instant, n’est pas le cas de la prime à l’emploi.

   Enfin, 170 économistes, syndicalistes et associatifs, ont lancé un appel hostile à la prime pour l’emploi considérée comme un encouragement à développer les emplois à bas salaires et précaires. Elle consisterait, selon eux, à modifier la relation salariale puisque l’Etat viendrait suppléer le déficit du salaire accordé.

   Le débat est loin d’être clos, et c’est heureux car il pose les problèmes de l’évolution du travail salarié discontinu, des conséquences engendrées par la conditionnalité et la multiplicité des minima sociaux. Il justifie ainsi la pertinence de l’inconditionnalité d’un revenu additionnel qui aurait l’avantage de simplifier les dispositifs redistributifs.

Les propositions d’André Gorz, de René Passet, d’Alain Caillé (MAUSS), de P. Van Parijs (BIEN), et de Y. Bresson (AIRE), pour ne citer que ces quelques contemporains s’inscrivent dans cet esprit.

   En fait, le cadre actuel de l’emploi se rétrécit sous la pression de deux forces opposées. Il faut donc sortir de ce cadre, c’est-à-dire fournir un revenu inconditionnel, donc à tous,  pour éliminer la masse de ces forces. Autrement dit, comme a pu le souligner Van Parijs :

1- D’une part, le coût du travail peu ou non qualifié revenus nets et charges sociales inclus, est trop élevé par rapport aux gains de productivité qu’il engendre. Dès lors, il y a rareté de l’emploi, non pas parce la quantité du travail est réduite,  mais parce que son coût est supérieur aux gains de productivité qu’il peut dégager. 

2- Mais d’autre part, il faut augmenter les revenus du travail non qualifié pour lutter contre la misère. Dès lors, l’augmentation de ces minima rend l’emploi encore plus rare parce que les conditions de productivité deviennent encore plus sévères 4 .

En fait, la conditionnalité des minima conditionnels ne peut être neutre. Quand un agent sort d’une situation de précarité pour trouver un emploi, les minima sociaux liés à sa précédente condition lui sont retirés. Il est sanctionné. Avec la prime à l’emploi, le temps partiel contraint et les familles disposant d’un seul salaire sont également sanctionnés.  Les bas salaires peuvent apparaître subventionnés au détriment des salaires plus élevés, financés intégralement par l’entreprise.

Par contre, si un revenu inconditionnel additionnel peut être perçu comme une subvention, cette subvention concernera tous les secteurs de l’économie. Il sera donc neutre et n’influencera pas les marchés.

Son financement pourrait enfin utiliser la voie monétaire et ignorer les procédés de redistributions budgétaires, ce qui dynamiserait alors la demande.

Janpier Dutrieux

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1- Daniel Cohen, Le Monde du 6 février
2- Laurent Fabius, Première lecture devant l’Assemblée du projet de loi portant création d’une prime pour l’emploi, le 6 février 2001.
3- Conseil de l’Emploi, des Revenus et de la Cohésion Sociale (CERCS) présidé par J. Delors
4- Philippe Van Parijs, Qu’est-ce qu’une société juste ?, Refonder la solidarité, éd. du Cerf 1996


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